创造“共同富裕”的中国(下)——李实、汤敏、贾康、徐永光、金锦萍圆桌对话

编辑部
2021-12-16

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初次分配中的资本市场、金融部门的垄断问题,行业差距问题,这些问题都要考虑逐步改革。推动这些深层次的改革,关键还是在于决心,技术层面都不是很大的问题,包括二次分配中的税收制度改革等等。

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慈善组织的税收问题

主持人:现在我们讨论公益慈善事业的税收问题,尤其是对公益组织的投资收益,税收政策应该怎么改。

   

徐永光:我六七年以前读了贾康老师的《新供给经济学》,大受启发。中央提出“供给侧结构性改革”,贾康老师可能起了很大作用当时就写了一篇事关公益领域的供给侧改革的文章,名为《公益市场有效供给十八招》,其中第二招是“税收开闸、财源滚滚”。

 

先给大家讲两个数据。

 

到今天为止,中国基金会总数是8700多家,其中非公募基金会7600多家。7600多家中,按最低限额注册资金200万登记的是4700多家,也就是说,以最低额登记的基金会占非公募基金会的61.6%,这意味着整个中国基金会走向微型化的态势。第二个数据,现在中国慈善资产大约在2000亿。这2000亿的存量慈善资产年收益率不到2%,而我们的CPI是2.5,慈善资产是在缩水。

 

这两个数据背后都是慈善税收优惠政策不落实的原因。2009年,财政部、国家税务总局出台了两个文件,一个是非营利组织免税资格的意见,一个是非营利组织免税收入的意见。非营利组织(目前主要是基金会、慈善会)捐款收入可以免税。非营利组织的资产收益中,银行存款利息可免交企业所得税,而投资理财收益要按25%交纳企业所得税。

 

就因为这个制度,所有找我说要办基金会的人,我一定要告诉他,按最低额200万注册就够了,拿到慈善“牌照”。你想要把慈善做大,等企业赚了钱再给基金会捐款,应税利润额12%以内的部分,可以税前扣除。这个制度有意思,捐款可以税前扣除,但捐出去以后,要把慈善的资产做大,增值部分要扣企业所得税。所以,如果谁要拿10亿人民币办一个基金会,他是非死不可的。就算你的投资理财有10%的收益,其中的25%交税,剩下7.5%,日常支出又是刚性的,根本就不够合规支出。如果只有5%的收益,你一定会“死”。收益不敷支出,你如果把本金吃掉了,年底的年检就过不去。10个亿的本金到年底必须是10个亿,少一分钱,年检都不合格。

 

因为政策上这样的导向,我们现在的基金会中,百亿以上、十亿以上的家族慈善基金会,几乎全部设在境外。设在境内的牛根生创办的老牛基金会,曾有过一笔10个亿的收益,最后被追缴了2.5亿的企业所得税另加罚800万元的滞纳金。在中国,慈善组织收入税收优惠的法律条文没有执行,基金会资金大了,就是找“死”。

 

我举一个国外的例子。美国福特基金会30多年前,资产规模在80亿美元。30年内,它支出了120亿美元,今年账面上有140亿美元。这是因为,它是基于有效的投资理财和税收优惠,资产不断地滚动壮大。去年,哈佛大学基金会的资产收益率达到33%,就是两年半翻倍。国内慈善家们把慈善资产放在境外,收益可以免税,到了境内就要缴纳企业所得税,所以他就不来了。

 

《慈善法》已经规定慈善组织的收入,可享受税收优惠,但不落实。要留住慈善资产、吸引慈善资产回归,必须修改行政性税收不优惠政策。

 

有人提出疑问,给慈善组织的资产免税,会不会造成市场的不公平竞争?不会的。因为慈善组织的投资不是自己办企业,如果自己办企业,该交什么税交什么税,不会影响到公平。但它不是办企业,它是在资本市场上,通过第三方投资理财。像南都基金会,我们有5000万元在红杉资本,有5000万在禹闳影响力投资基金,回报率很高。再一个疑问,给慈善组织投资收益免税会不会影响国家的税基?我的回答是,不仅不会影响税基,还会扩大税基。

 

如果税收政策一开闸,慈善家办家族基金会,几十亿、上百亿的基金会就会出现,再加上第三次分配的制度推动,会有一个很大的发展。慈善资产捐赠如果一年达到GDP的1%,就是过万亿,现在美国捐赠是GDP的2.2%,我们是0.1%。如果有1万亿慈善资产存量,拿5000亿进入资本市场,就非常可观。它是一个耐心资本,不随意撤出,而且它会做影响力投资,做ESG(Environment/Social/Governance)投资。这些投资会推动几万亿规模的企业经营活动,实际上是扩大了税基,绝对不是影响税基。

 

贾康:税收制度怎么配合收入分配优化,包括大家关注的第三次分配的发展?要抓住具体问题。在二次分配领域,问题是我国的直接税迟迟没有一个像样的体系。比如,中国现在直接税只有个人所得税。对个人所得税制度好不容易有了2018年的改革,还留下了非常明显的遗憾:它主要是和劳动收入过不去。三次分配的税收制度就如刚才徐永光先生所说的,这么多年来很少有充分的讨论,税务部门的调研也远远不够。您的意见跟他们反映过吗?

   

徐永光:我和金锦萍反映过两次,一次是2009年,我们联合24个基金会,给国务院和财税部门发了一个公开信,提出两个《通知》违反了上位法要跟财税部门辩论按照国务院相关法律法规,涉及到非营利组织税收制度的制订需要和民政部协商而财税部门没有与民政部协商自己就发文

    

后来我和金锦萍共同起草了关于慈善税收制度的建议,我在国务院参事室上送,国务院有关领导批给了国家税务总局。总局一位司长跟我通过电话,南都基金会也与国家税务总局有过沟通讨论。但至今没有结果。

   

贾康:所以,你们的反映还没解决任何问题,一定还要推进这方面实质的改进。


还有一个事是个人所得税,按道理来说,个人捐赠是可以税前扣除的。中国公益研究院院长王振耀先生为此试过,等了大概有半年时间,走了15道程序。我捐过一点钱,不多,也就没去追问个人所得税有没有优惠。(现场观众:现在个人所得税APP可以做综合所得的扣除。)如有个税APP在年度汇算清缴时扣除个人捐赠额,那还是有所进步的。 

   

个人所得方面,如按税制及政策有税前扣除,那么现在就是要主攻企业或基金会。我建议要锲而不舍,徐永光先生那边已经写过东西。(金锦萍:问题要浓缩一下,就是慈善组织接受捐赠后的财产,从事经营性活动的收入该怎么抵扣。)

   

您刚才说联合了一二十个基金会,那您现在再联合一下,我们尝试争取和税务总局、财政部税政司一起开个研讨会,让他们充分听一听业界的呼声。

   

金锦萍:慈善领域有好几个税收痛点,我主要讲一个慈善信托的税收问题。信托制度是1990年代从商业领域引入中国的,我国公众普遍以为它是一个金融工具或者财产管理方式,但是事实上,信托是一种基础法律关系,可以普遍适用于商业、民事和公益慈善领域,慈善信托或公益信托与设立基金会一样,都是从事慈善的路径,只是前者不具备法人资格。

 

2016年《慈善法》专章规定慈善信托,明确慈善信托有享受税收优惠的可能性。但到今天为止,慈善信托税收政策并没有获得实质性进展。这也导致在现实中慈善信托发展受限。其实,有不少高净值人群倾向于用慈善信托方式来做公益慈善,但税收问题导致这个路径不能彻底打开。

 

障碍在哪里?一方面,相关部门还在考量信托本身到底能不能成为一种特殊的纳税主体。考量的时候到底是采用实体论、行为论还是契约论,这在学理上的确有争议。另一方面,税收优惠是相对于广义的信托而言,但是现在对信托的一般税制目前尚未确立,也就没有办法单独确立慈善信托的税收优惠政策。


解决路径是什么?不妨先搁置理论问题。首先把慈善信托的设立,视同于基金会设立;然后把后续加入慈善信托的资金,视同公益性捐赠。这样就把目前适用于慈善组织的那些税收优惠政策直接适用到慈善信托上,在一定程度上是能解决问题的。当然这需要设置一个阀门:即对于申请获得税收优惠的慈善信托设置一个公益性认定程序,能够通过公益性认定的慈善信托得以适用这些优惠政策,以消除财税部门担心慈善信托成为避税管道的担忧。

 

解决这个问题,好处在哪里?因为现在更多的捐赠并非现金,而是股权。当捐赠人把股权捐赠给基金会时,按照目前的税收政策,是以历史成本价来计价的方式,避免捐赠环节所产生的所得税和流转税。但是这个政策也没有能够适用到慈善信托,这就造成:如果你用股权来设立慈善信托,不仅不免税,还会面临高额税收,极大地阻碍了人们的捐赠热忱。

 

事实上,很多高净值人群会考虑设立家族信托的方式,对他的家族财富传承做出一定的安排。在家族信托设置时,慈善信托也是得力工具之一。但是,目前的政策会导致家族信托中不能充分运用慈善信托。我们做一些初步研究后发现,如果对慈善信托先网开一面,可以让财富流向公益的阀门打开,撬动更多的社会资源进入公益慈善领域。

 

另外,对于慈善组织从事经营性活动的收入,到底应不应该征税,我们做了一些基础性的比较研究,其实不应一概而论:首先,要区分积极经营性活动的收入和消极的财产管理行为。如果是消极财产管理行为,应该全都免税;但是,积极的经营性活动又分为两种,一种是和宗旨相关的积极的经营性活动,一种是和宗旨无关的积极经营性活动。只有后者才需要征税。


我认为,对公益慈善组织的经营收入,如何制定税收优惠,还是要细分各种收入的性质。这样,财政部门出台相关优惠政策,也不必担心会变成一个税收规避的渠道。事实上要强调税收征管的精细化管理思路。


徐永光:贾康先生,2007年南都基金会刚成立,第一年有收入,那时候我们“自残性”地以身试法,把投资收益兑现,最后交了33%的企业所得税(当时税率)。 

   

主持人:这是一个非常大的问题。贾康老师在这个研究领域有很高的地位和非常多的资源,我想您是不是可以和徐永光老师共同牵头,专门就此召集研讨会,讨论政策怎么优化和完善。

   

现在我们请汤敏老师也讲一讲。公益慈善税收政策问题,涉及每一个人,每月发工资后,要交社保、公积金,然后要考虑要不要捐,捐了后对我有什么收益,都很具体。汤敏老师,您作为友成企业家扶贫基金会的负责人,怎么看这个问题?谢谢。

   

汤敏:现在也不完全是税收的问题,民政部主导制定的《慈善法》整体上就不太鼓励慈善资产投资,因为这有风险。曾经有一条规定说,如果投资赔了要由所有的理事赔补。即使有投资经验,也很难保证投资一定能赚钱。好多基金会真的是赔钱。

   


怎么推进制度性改革?

主持人:感谢汤敏老师,我想前面说的研讨会是不是可以讨论两个问题,一个是捐赠收益的免税问题,二是如果公益组织的资产投资赔了,责任怎么承担?这两个说清楚了,让税务机关不认为这是侵蚀税基的话,可能就有解决问题的机会,行业就可能有发展。


我们现在进入最后环节,回到收入分配和共同富裕的主题,应该怎么解决?我想,第一次是市场这只“看不见的手”在分配,第二次是政府这只“看得见的手”在分配,第三是“志愿的手”在分配。从政策上、战略上,也请诸位经济学家和公益组织专家讲一讲,为促进共同富裕,下一步该推进哪些制度性改革,尤其是市场化改革。

   

李实:一是收入分配制度改革。初次分配中存在着要素市场不完善带来的收入分配不公问题。接下来,要进一步完善要素市场,包括劳动力市场。


现在劳动力市场的问题主要还是市场分割,包括身份歧视。也就是说,怎么建造一个统一的、竞争性更强或无差别的劳动力市场。另一方面,要改革我们现在的户籍制度,户籍制度改革已经搞了很多年了,但是这个改革是不彻底的,一方面很多大城市像北京、上海基本上户籍都没有放开,另外一些城市即使放开了,外地人和本地人还是有很大的身份歧视。就业方面差别相对小一些,但在享受公共服务上,特别是一些基本公共服务,包括子女就学的差别化对待,还是比较大的问题。


农民工如果不能实现完全的市民化,影响不仅是农民工这个群体本身,也涉及城乡融合发展。解决农村的问题,一方面要解决农村自身的问题,另一方面要解决外出农民工在城市中的市民化问题,让他们真正能够享受到市民待遇,享受基本的公共服务,包括子女上学的服务以及住房保障问题。


为什么强调住房保障?我们知道,农村中有大量的老年人,人口学家说农村的老龄化程度要比城市高将近20个百分点,年轻人跑出去了,老年人留下来了。我们知道,现在中西部地区农村根本谈不上养老服务体系,对这部分人,将来怎么提供更好的养老服务?最好的办法就是让他们随子女搬到城市,而他们的子女要接纳老年人,首先就要有住房条件。


类似这些问题都是亟待解决的。像初次分配中的资本市场、金融部门的垄断问题,行业差距问题,这些问题都要考虑逐步改革。改革难度非常大,但是要坚定不移地推下去,而且最重要的还是中央要有决心。推动这些深层次的改革,关键还是在于决心,技术层面都不是很大的问题,包括二次分配中的税收制度改革等等。


总之,实现共同富裕,一方面要发展,另一方面还是要改革,而且要把发展和改革放在同等重要的地位来考虑。

         

主持人:我们都知道房地产税,作为地方税种,是早就应该推进的,理论上已经非常清楚。现在的问题是,为征收这个新的房地产税而不是房产税,应该先废掉哪些税?

   

贾康:按道理,配套改革应该是这样:从土地开发一级市场(我们现在叫批租)就开始形成负担,然后是房地产交易环节,除了税之外,还有各种费一一曾经有说法,这个领域五花八门的收费能数出几百种。现在到底有多少种,我也没有调研,但是可能为数也不少。

 

就不动产而言,交易环节的税和费缴完,到了保有环节,中国当前的基本情况却是消费性住房没有税负,没有持有成本问题。这是不合理的。制度建设要在持有或保有环节,使税负从无到有。所有的税费按道理来说,都应该纳入配套改革。前面那些,能够归并的归并,能够取消的取消,能够降低的降低,再配上后段的从无到有,才是一个比较合理的配套。

 

现在这方面的讨论还远远不够,大家注意到的还是狭义的房地产税收环节,就是保有环节上的税从无到有。前面所有这些事情怎么纳入配套改革?管理部门还没有拿出一套方案和思路,有待在立法过程中连带着一块讨论。现在中央说“积极稳妥推进”的立法,还是落在狭义的房地产税概念上,后面跟着的,应该是把整个相关法律体系合在一起,更好地理顺和优化,难度就更高了。

 

但是,首先既然是啃硬骨头,第一口还得啃关节点。上海、重庆敢为天下先,有了这么多年试点后,现要扩大试点范围,正是一个非常明显的、非做不可的、啃硬骨头的制度建设。怎么样在一开始切入的时候让社会能接受,一定要特别审慎。如果社会不接受,就适得其反。现在这么多的矛盾纠结,当然不能再添乱了。不能光想着有改革方案的姿态,还得考虑可行性。

 

除此之外,其他相关制度可改革的也有不少。在直接税的概念上,还有一个遗产和赠与税的问题,这曾经是中国税收体系中明确列入的一条,但始终没有推出执行条例。后来曾有十年之久不提了,因为觉得太敏感,提了也没什么意义。

 

到了温家宝总理任上,他决心在任期结束前,推出收入分配改革的指导性文件。专门组织了班底,我当时是专家组成员。在温家宝总理卸任前的那个大年三十,这个文件低调推出,没有大的社会反响,过了春节这个劲儿也就过去了,到现在很多人不知道这个文件。这个文件中,有些话说得相当清楚,并没过时,但一些更有锋芒的话,基本打磨掉了。比如起草讨论文件过程中我提出,在有条件的地方,要推出官员财产报告和公示制度的试点,这句话完全没有了。其实现实生活中那一阶段已有自下而上的试点,浙江磐安、新疆阿勒泰搞了官员财产报告制度试点,后来就无疾而终了。

 

那个文件中还说到,要研究开征遗产赠与税,后来也没有见到像样的官方研究。李实教授可能关注到这个事:宋晓梧老师曾经组织过一个班底,也公布过他们研究的初步想法,但是在社会上没有引起太多反响。我觉得,现在遗产和赠与税在直接税体系建设里,还应该更积极地考虑、研究。但是一定要排在房地产税后,现在还不能把公众的注意力全引到这上面来。

 

这个制度建设,除了直接税的改革,还有硬骨头要啃,就是收费。据宗庆后说娃哈哈遇有500多种收费名目,当时克强总理动容了,说怎么现在还这么多?发改委、财政部坐不住了,赶快派工作组去,把他们所有的收费整理了以后说,很多是小项,应该并成大项。但并成大项以后,还有370项之多,称得上是多如牛毛了。所以这个改革怎么改?这几年悄无声息。如果不拆庙,行政层级不扁平化,再往下做,空间就很有限了。一定得是撤掉些庙,审批权没有了,收费权也跟着就没有了,这是总理说的“拆香火”,是啃硬骨头。


金锦萍:我比较关注的是社会保障和慈善事业。实际上,我们讲共同富裕的时候,第二次分配中很多涉及社会保障和公共服务的提供问题。


先讲基本公共服务均等化。基本公共服务,实际上是具有发展阶段色彩的词汇,在不同的发展阶段,基本公共服务的内涵和外延并不一致,因为要跟国家在特定阶段的国力相吻合。“十四五”期间的基本公共服务城乡一体化规划已经出来了,后面有一个表单,详尽罗列了政府向民众所提供的各种社会保障,内容丰富,包括、养老、医疗、住房还有残障群体的保障等等。当然我们也不得不承认,目前所谓的基本公共服务还没有达到普惠的程度。我一直认为,乡村振兴最核心的内容,还是怎么把基本公共服务普及到乡村,以及健全和优化农村的基础设施建设,如果把这两个基本做好,很多年轻人毕业后真的不愿意在城市待着,就回到农村挺好。该有的医疗、教育、养老保障都有,该有的这些网络、水电设备都有,有什么不好呢?农村空气还好,食物还绿色。

 

关键问题是社会保障制度的构建。它不仅仅是社会保险、医疗保险的问题,实际上是一个国家收税后,如何向全体国民提供该提供的那些基本公共服务。基本公共服务均等化概念的提出,也是想突破所谓“城乡二元分割”问题,明确中央财政和地方财政在基本公共服务提供方面的分账问题。

 

第二个问题是慈善事业。慈善事业和社会保障有什么关系?从目前的文件来看,是把慈善事业作为社会保障的补充。在西方国家,它是两个范畴:社会保障是国家提供的,慈善事业是民间的、自治的、自愿的机制,不会把社会资源纳入国家应该提供的社会保障。我们现在讲社会救助,也分两种,一种是国家提供的如民政系统的急难救助,另一种是慈善组织提供的救助。这两者性质还是不一样。前者实际上赋予了符合条件的个人一种权利,如果是政府所提供的社会救助,对于那些符合条件的困境个体来讲,他是可以基于法律权利去要求的;但对后者他就不享有如此权利。任何慈善组织从事公益项目,不可能达到像政府这般的普惠程度,在项目落地过程中,永远只能选择一个地方某一些特定人群作为受益人——当然这个特定化本身,也要经过一定的合法合规程序,来确定合格受益人。

大家可能会问,这是不是意味着慈善事业里,同样困境中的人只有少部分人能获得帮助?是的。这就是慈善的固有问题,由慈善资源的有限性决定。但这是否意味着慈善本身没意义呢?也不是。很多时候慈善事业并不是从根本上解决某个问题,它很多时候是一种倡导,让我们看到这个问题的存在。如果通过一种机制把它解决了,政府或市场愿意接过去,就是最好的结果。然后慈善组织继续往前走,发现新的社会问题,寻求解决新的社会问题的机制。所以,慈善事业很多时候并不完全限于提供公益服务的意义,我更看重的,是它在社会创新方面所独特具有的不可替代的功能。

 

徐永光:第三次分配的慈善捐赠不是杀富济贫,而是公众参与,公众参与是通过第三次分配来促进共同富裕的一条正道。

 

我举一个例子,1992年希望工程实施“百万爱心行动”,影响非常大,当年救助量就达到了32万孩子。电影《甲方乙方》中就有一张以大眼睛苏明娟为形象的希望工程百万爱心行动广告画经常出现。1992年,可口可乐董事长陈奇伟来到中国青少年基金会,说要捐款。我问,陈董事长,我没有找你,你怎么会想到捐款呢?他说,现在公众都支持“希望工程”了,我们企业不参与,会被公众抛弃的。这是公众参与推动了企业。

 

也是在1992年,小平同志两次匿名给希望工程捐款。我听到邓榕讲,我爸爸在餐桌上让大家都捐款,支持“希望工程”。在广西平果县,小平同志救助的25个孩子联名给邓爷爷写信。这封信披露出来后,各级党政领导也纷纷捐款。这是领导人率先垂范参与公益,其示范作用的正面影响很大。小平同志这样的参与方式,真正诠释了慈善的民间属性,慈善的纯洁性。如果设想另一种可能,小平说,这么多孩子失学,发个文件让大家捐款吧。我相信“希望工程”早就下地狱了。

 

“希望工程”30周年时,总书记写信寄语,肯定了希望工程“创新社会动员机制”的价值。我认为,公众参与,应成为评估第三次分配是否健康发展的重要指标。

    

汤敏:实现共同富裕,如果仅从收入分配的角度,它是非常漫长的过程,有很多硬骨头要啃。共同富裕是一个长期的、复杂的、艰巨的任务,我们处于社会主义初级阶段,既然有初级阶段,就一定有中级阶段,还有高级阶段,我们在初级阶段要推动,中级阶段也得推动,高级阶段也得推动。

 

为什么要实现共同富裕?中央文件说,实现人的全面发展,是实现共同富裕的落脚点。不仅是收入上的共同富裕,恰恰在精神上,在其他领域,也扩大老百姓的认同感。在这方面,政府可以做很多事情。从收入分配角度,缩小居民收入、财产这两个差距,得慢慢做,但社会保障、公共服务、环境都是老百姓需要的,如果政策做一些改革的话,不需要太大投入,就可以大大提高老百姓的幸福感和获得感。

 

比如最近的“双减”政策,大家有很多争论,特别是教培机构,觉得非常痛苦,但是双减并不需要国家投入大量的钱。少一些作业,给学生更多的课外活动等等,其实并不需要国家投入多少钱。但是,它对学生和家长的幸福感肯定就促进很多。再比如卫生健康,国家没少投钱,老百姓付的钱也很多,但是,大量的钱都投到三甲医院去了,效果并不好。医疗改革并不需要大量的钱,但是可以解决很多实际问题。包括养老,也是这个道理。

 

基本公共服务均等化,在某种意义上是一个空话,因为它得靠财政的支出、财政能力来保障。一些基本公共服务,相当部分都是地方财政来支持的,而地方财政本身差别非常大。我想,哪个地方公共服务差别比较大,基本公共服务支出比较紧张,就在这些地方多想一些主意,这样基本公共服务的均等化才有财政上的保障,改革才真正能推动。在推动共同富裕时,要把更多精力花在基本公共服务均等化的支出上,尽快解决一些问题。钱并不多,但是在这些领域可以起很大作用。

      

贾康:这涉及一个基本概念,基本公共服务均等化,在财政部门理解,就是落在支出方面。于支出方面不是人均支出水平的均等化,它实际上是要使不同地方的相关事项供给水平达到使用价值均等化,但这就要承担极大的成本差异。比如,九年义务教育在北京上海的生均支出,与西藏的生均支出比较,就可能不是5倍、10倍、20倍的,而是100倍的差距。

 

拉萨算是比较发达的地方,但是拉萨很多的孩子还跟着家庭处于游牧状态,要在“使用价值”上均等,那里的九年义务教育得建寄宿制学校,还得有个服务、支持的系统,怎么把随家庭不断游牧的孩子稳定在寄宿制学校,并把学习和生活搞好,成本是极高的。前些年,西藏说经过努力做到了六年义务教育,但是教学质量呢?可能还差之甚远。


怎么做到九年义务教育等基本公共服务在使用价值方面均等化呢?那就得再加大转移支付的力度,这就需要二次分配托底。哪怕成本实际上有100倍的差异、150倍的差异,你也只能是把它托起来,包括托到能够真正用高薪把高水平老师稳定在西藏,让这些孩子受的教育,逐渐达到北京、上海的水平,这还只能是一个长远目标。


(圆桌交流全文完)

   

*本文整理自“年度对话:收入分配与共同富裕”论坛中嘉宾圆桌交流讲部分,经嘉宾审定和授权发布。点击阅读更多
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