过去40年,中国的发展神话是怎么发生的?

秦宽
2020-08-10

秦宽,独立撰稿人,长期关注城市化、公民权利等议题
全文3100余字,读完约需7分钟


中国模式实际上是“引导创变”和“共同演进”交互的结果——这种有机的、非单向度的互动,共同铸就了过去四十来年的中国经济神话。


“前路迷茫的时候,方法或许就在历史中”——这句话似乎特别适用于2020年的中国。

2020年疫情期间,各地经济陷入停摆——工厂停工、工人失业,居民生活消费降级,地方政府财政收入骤跌。据国家统计局报告,今年一季度,中国GDP同比下降6.8%——这是1992年中国开始公布季度GDP数据以来最低数值,也是首次出现季度增速为负值的情况。

为提振经济,政府不断释出刺激计划——为企业减税、寻找新的经济引擎、推动大学生就业、扩大内需……2020年还是中国脱贫攻坚的收官之年,全面建成小康社会这个“硬任务”必须完成,但至今年五月,还有52个贫困县没有“脱贫摘帽”,分布在7个省区;12.8万个贫困村到去年年底还有2707个没有摘帽。于是,从历史中寻找经济发展的经验,显现出了特别的现实意义。


▌“弱制度”下的经济发展

1978年,中国从一个封闭、历经动乱的困局走出,逐步渐进改革,融入全球秩序。在四十年内,从全球GDP排行榜第十位升至第二。2010年,“中国模式”开始被频繁提及,不少学者开始进一步关注中国,尝试在全球化时代为世界减贫寻找一个普适的中国方案(China Approach)

密歇根大学政治学者洪源远便是其中之一。洪源远出身新加坡,成长于新加坡快速发展的“亚洲四小龙”时代。而彼时,中国才刚刚打开大门,开始拥抱世界秩序。2016年,已成为政治学者的洪源远出版了《中国如何跳出贫困陷阱》(How China Escaped the Poverty Trap),尝试解释中国从贫困到走向强盛的逻辑。

从2006年至2015年,洪源远在中国12个省份与400多个地方官员对谈,并将分析总结成此书,其核心观点认为,中国模式实际上是“引导创变”和“共同演进”交互的结果——这种有机的、非单向度的互动,共同铸就了过去四十来年的中国经济神话。

在西方学界看来,1978年之前,因为一系列“弱制度”的限制,比如公私不分、偏袒性监管、运动式政策等,中国才陷入了贫困的陷阱,而解决这一“弱制度”的办法是用一套成熟“善治”取而代之。

但洪源远研究发现,这并不符合中国的现实。早在1970年代,正是在“弱制度”的基础上,中国建立起了基本的市场雏形。比如,通过招商引资过程中的“一窝蜂”运动,促进市场初步成立。市场成型后,各地再建立起了一套推动市场变革及良性运行的强制度。这个步骤被洪解释为——“有什么用什么”,“首先用你有的东西,而不是你想要的东西。

接着是“用强制度维护市场”。地方官员的职业官僚特征也由此出现,他们既为市场提供了可预期基础,也为一些有关系、有权势的企业家创造了优势,与韦伯式官僚不同。

一般来讲,韦伯式官僚强调“专业化”和“非人格化”,即通过娴熟的技术人员执行专门职能,把具体任务委派给组织的具体部门,并以公私分明为前提,“对事不对人”,但这无法解释中国的经济发展。在中国的改革年代,官员往往拥有“特许经营”的特征,在薪资构成上,存在着“双轨制薪酬结构”。

书中另一个重要观点是“引导创变”策略。洪源远认为,改革年间,中央不会事无巨细地为地方行政长官制定工作规范,但会划定哪里是红线,哪里又是“势必达到”的黑线。黑红之间,则预留了大量的灰色地带,地方官员在其中利用各种条件,“因地制宜”提振地方经济,向官场轨道的顶峰攀爬。


▌处于科层制和绩效大公司制中的官员

洪源远试着用大量的实证研究阐明中国模式的普适性。以东南地区的一个市为例——1978年后,为提振经济,当地的政府动员全体公务员招商引资。他们不太顾及规则,利用自己的亲信、朋友等人际资源为地方招商,因为他们并无任何其他资源。在那个规则尚缺的社会,人际联系比规则更有说服力,他们往往通过亲信招商,发展地方经济。

这也是洪源远在书中提炼出的“特殊经营官僚制”,她指出,中国的官员并非韦伯式的官员,即“专业化”、“非人格化”的,在中国,他们处于科层制和绩效大公司制结合的环境中。

而在沿海地带的浙江,地方企业家则成为推动经济的主力。当地靠海,有长期经商的历史传统,乡情浓厚,一位当地企业家这样形容:“我们的血液里流淌着企业家精神。”对于企业家们的活动,当地政府往往不干预。当地政府也无需使用招商引资,而是靠“以商引商”——在那里,企业家的地位往往比地方政府还高。

▲ 改革开放中的浙江商人。© 凤凰网


与此同时,中央为当地提供的政策背书——比如给予特区身份——也加持着当地经济发展。1978年以后,包括深圳、厦门、海南等经济特区纷纷成立,在计划经济尚未完全退场的年代,它们没有政府管制,一些商人正是利用这样的政策优势炒房、投机,实现原始积累。

比如地产大亨潘石屹,1987年他从体制内走出后,在深圳待了两年,最终去了海南。当时海南刚刚被划为经济特区,在这个完全不受计划经济管制的区域,包括潘石屹在内的商人们享受了很多优惠政策,开始炒房。他连同四个年轻人成立了一家公司——万通,做地产生意。

当时,一位北京的国企老总被他们的商业计划打动,借给他们500万,但前提是要他们支付20%的利息,还要分一半利润。潘石屹等人用这500万以每平方米3000元的价格买下了8套别墅,最终又以高于每平方米8400元的价格卖出去,创下了海南的暴富神话。

在相对宽松的政企合作空间下,这种“神话”发生了。当然现实中,不同地区之间也存在各种制约发展的条件,并由此拉开了彼此的贫富差距。而且一个地区的经济发展成果并不一定能被所有人共享,社会中也总是存在生活在“相对贫困”状态下的人。令洪源远遗憾的是,近几年,那些推动神话发生的“基础”却也一点一点消失。


▌为何“懒政”?

绩效考核多样性给官员们构成了重重压力。2012年后,地方官员的绩效考核逐步多样化,与唯GDP的年代不同,除经济外,他们还要面对政治素质、党建等方面的考核,洪源远的调研显示,一个乡镇官员的考核指标就多达上百个。

从外部看,特别是从上级与下级关系来看,地方政府自主性也大为削弱,政策的统一特征显著提高;从地方政府内部运行看,制度化在提升,纪检监察体系的惩戒性制度、审计财政体系的规范化制度都在增强,以受俸制为特色的激励体制迅速衰退,不再具有强刺激作用。

与此同时,在全球经济下行的大背景下,仅仅只追求经济增长也变得艰难。加之经济干预、宏观调控的力度重新增强,地方财政被逐级收割,甚至要靠举债勉力维持,据FT中文网报道,仅2019年,地方政府累计拖欠款项达69亿元,有831个地方政府(村委会、街道办)因无法偿还债务被列入失信名单。

这直接掣肘了一些地方事业的发展,比如扶贫。据国家统计局数据,从2016年至2019年,中国累计发放3800多亿专项扶贫资金,但据媒体报道,面对庞大的扶贫计划,这几乎杯水车薪,在广西、贵州等急需扶贫资金的地方,资金问题重重。一方面,地方政府大拆大建、官员私自发债等,致使一些本急需资金的领域陷入资金亏空的困境;另一方面,拨付下来的专项扶贫资金,又因为地方行政监管不力等原因,陷入亏空。而打击这一类官员,也成为同一时期扫黑除恶运动出击的重点。

想要激活地方经济,则要么中央财政提供支持,要么鼓励政府放开与民间合作的空间。这必然又要求地方政府扮演开明服务者、合作者的角色。只是,自上而下的问责制越来越严,削弱了官员们的创变空间。为了不犯错、不冒险,官员宁愿不作为,即所谓的“懒政”。据国务院通报的数据显示,自2015年重拳整治地方官员懒政、怠政的行为后,共有千余名官员被查,其中在2016年最严厉的第三批督查中,有900多名官员被查。

洪源远也在书中承认,区域之间的差异性很大。比如在发达沿海地区,地方官员在合法合理的范围内能做的事情、实验、创新的空间依然不小。在苏州一带,地方政府构思并建立特色小区,引进了各种人才,包括国际设计师、学校、艺术家、企业家,结合了服务和传统的制造业,打造品牌。

洪源远在这本出版于五年前的书中还提出她的希望——在全球化和“一带一路”的背景下,中国可以为世界传递开放、自由、合作的改革经验,传递中国体制内的灵活性(flexibility)

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