杨东平:开城门,用教育红利来弥补人口红利的消失

杨东平
2021-07-20

杨东平,21世纪教育研究院院长,国家教育咨询委员会委员,北京理工大学教育研究院教授

在我们已经普及了义务教育、高中教育、大学教育,而且农村全面脱贫以后,大家心里面会有这个疑问:教育公平还是一个重要的问题吗?还是一个主要的目标吗?对于我们生活在城市的群体,大家有很痛切感受的教育问题,可能是小升初一类的困扰。

但是,相比于小升初和城市被“鸡娃”的这些孩子,面临着更严重、更紧迫的教育公平问题的,是中国两个规模巨大的教育边缘群体,这就是流动儿童和留守儿童。这两个群体加在一起,人数超过1个亿。

流动儿童和留守儿童在不同的统计中,差距会非常之大,尤其是留守儿童,近两年数字降到1000万以下。这主要是因为统计口径不同,比如年龄。我们有的时候把义务教育阶段(即9年义务教育,通常是14-15岁)作为一个界限,但是按联合国的统一概念,18岁以下的就算是儿童,这个口径不同造成的差距就很大。还有可能造成区别的因素包括:是否是农村户籍、父母双方还是单方外出打工等等。把哪一种类型统计为流动儿童,口径和定义的不同会在数据上造成巨大的差异。

从2015年的人口调查来看,流动儿童人数3426万,留守儿童人数6877万,合计占全国儿童总数的38%,从这个比例中可见问题的重要性。此外,这个调查还提供了一个新的概念:我们通常讲的留守儿童,往往是指农村留守儿童。但调查中还出现了一个城镇留守儿童(留守儿童中户籍所在地为城镇的儿童)的新概念。

▲ 安徽寿县的民办学校,图中为从上海回流的农民子女。@ 21世纪教育研究院

调查中的新概念还不止于此,在流动儿童、留守儿童之外,还有一个类别:“回流儿童”,即由于无法在城市读高中,在初中就开始“返回”农村上学的儿童。

我们前两年在寿县做了一个调查,找了一群在上海出生和长大的孩子,他们此前没有在“家乡”呆过一天。

“你们认为自己是哪里人?”

他们都低着头不说话,“你们的父母亲在哪里?”

“上海。”

“你们出生在哪里?”

“上海。”

“过年回哪里?”

“上海。”

这样的孩子因为无法在上海读高中,初中就要“返乡”。这是一个令人伤心的故事。

最近这几年,随着人口竞争的加剧,流动儿童的境遇可能会出现一个新的拐点。

现在流动儿童在公办学校入学的两种模式是:

第一,以北京为代表,实行的材料准入制,四证或者五证,各地要求不同,提供足够的证明就可以入学。

第二,在珠三角和长三角地区实行的,积分入户入学制。

还有一种是优惠政策模式:针对海外留学生、有贡献的企业家等精英的子女,但大部分流动人口和他们的子女并不能从中受惠。

我们很关心到底哪个城市的教育机会政策设计对流动儿童更为友好。

▲ 不同省市入学制度有所不同。@ 21世纪教育研究院

我们把采取两种不同入学政策的城市按入学难易程度排两个队。积分入学制的城市中,排名首位是杭州,第二是深圳,然后是中山、广州、东莞、苏州、成都、厦门、上海;材料准入制的城市排名:西安、兰州、武汉、南京、天津、北京。

我们看到一个跟我们的经验高度一致的现象:北京和上海分别排到了最后。

对这个统计的一个基本理解,就是总体而言,常住人口规模比较小的城市,对流动儿童更为友好。这个原因大家都可以理解,这种城市的教育容量会比较大,而1000万人以上的城市相对就不太友好了。

另外,珠三角地区要比长三角地区更为友好,因为珠三角是最近30年才发展起来的,它本来就是一个移民地区。但这些概念都不是绝对的,杭州和西安按常住人口来看,都是规模比较大的,但是它们在对流动儿童的政策、流动人口的公共服务上做得更好。

相反厦门是一个人口规模比较小的地方,但它对流动儿童的政策就比较不友好。也就是说,政策是否友好,也不完全是由客观外部条件所决定的。这两种入学制度究竟哪个更友好,这是一个很值得研究的问题。

其实我们可以有一个评价的准则。因为流动儿童入学的障碍全部都是由户籍制度产生的,所以我们评价这两种制度,要看入学资格跟户籍制度的关联,入学资格跟户籍制度的关系是更紧密,还是更松散、更游离。

即便在积分入学的这种制度设计当中,各地的标准侧重也是不一样的。上海、杭州更侧重对家长个人素质的要求,比如学历、技能、发明等等;而杭州尽管对个人素质要求最高,但是起始难度很低,所以它能成为一个比较友好、比较容易争取的入学城市。如果杭州规定的家长学历是本科以上,那大多数人都没戏了。但它起始难度降得很低,高中即可。

像济南这样的城市,它的标准主要建立在个人的基本资历积累上:居住年限、工作社保、公积金等等要达到一定的年限。这种设计忽视了对人的评价,对人的素质和能力的要求,所以它的价值维度是不太一样的。

而材料准入制,这些年在北京发生了很大的变化。从一开始的四证、五证,到2010年突然“开门”了,变成两证,后来又收紧了,又变成了五证。

材料准入制有一个最大的特点:特别不稳定、特别随意。实际上无论是积分入户制还是材料准入制,都经常是根据城市的教育规模和容量来做随机的调整。


 ▲ 各国儿童入学政策比较。@ 21世纪教育研究院

21世纪教育研究院新出的第二本流动儿童教育蓝皮书里面,有一个项目是“国际比较”,比较了越南、泰国、中国、美国、英国、芬兰、巴西7个国家,是跟世界教育峰会合作的。

像英国、美国、芬兰这些国家的教育政策,对流动儿童或者是对移民儿童的教育都是非常开放的。所有的儿童都有权就读K12的公立学校,不论其家长公民身份和移民背景。而在发展中国家里面,泰国是走在最前面的,它跟美国的做法是一样的,即所有在泰国的人都有受教育的权利,包括境内的流动儿童和非法入境的移民儿童。也就是说,只认人,不认身份,你只要是一个儿童,都有享受教育的权利,这就是我们追求的最高理想。

▲ 泰国儿童都有接受教育的权利。@ pixpay

今天中国的社会发展、城市发展包括教育发展,都面临着新的环境、新的需求,也就是后普及阶段的教育、快速城市化的教育、少子化阶段的城市发展。我们今天越来越意识到,为了跟国家的城市化战略相适应,城市对流动儿童教育的开放,已经是势在必行。

国家发改委要求北京、上海这样的超大城市也要采取、完善、调整积分入户政策,大幅度增加入户规模,精简积分项目等措施。因为很多搞积分入学入户的城市,入学的门槛很高,就好像移民新加坡一样,这就没有意义了。对大多数普通劳动者而言,这完全是不可及的。所以要大幅度降低门槛,“开城门”,我们的理想,就是要用教育红利来弥补人口红利的消失,善待流动儿童,这就是我们城市的未来。




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